疏堵结合 强化管理:我国地方政府债务风险总体可控

当前,有一种观点夸大我国地方政府债务对经济社会发展的负面影响,甚至将其称为即将爆发的危机。这种观点显然有失偏颇。


客观认识地方政府债务问题,首先需要厘清其统计口径及范围。我国曾于2014年按照负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三个口径,对地方政府债务存量进行清理甄别。清理甄别之后的数据显示,截至2014年末,地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元,负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。此后,我国进一步规范了地方政府举债行为,明确规定地方政府举债应采取发行政府债券方式,各级政府及其所属部门不得直接或者间接通过企业、事业单位等其他任何主体举借政府债务,也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。通过PPP模式转化为企业债务的,以及自2015年起融资平台公司新增债务,均不再纳入地方政府债务。这也意味着自2015年开始,不能再将融资平台的债务增加等同于地方政府债务的增加,并且地方政府将不再产生新的负有担保责任的债务。一些人没有注意到这些统计口径的变化,甚至将一些国有企业的债务也计入统计范围,从而夸大了地方政府债务的规模。


从实际情况看,我国地方政府债务规模在风险可控范围之内。截至2016年末,我国地方政府债务余额为15.32万亿元,控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,低于国际货币基金组织90%—150%的控制标准参考值。如果加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,我国政府债务为27.33万亿元,占国内生产总值的比重为36.7%,不仅低于国际公认的政府债务负担率60%的警戒线,而且低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平。


进一步分析债务成因可以发现,西方国家的政府债务主要源于行政消耗、刺激消费以及迎合选民需求,具有“消耗性”特质。而我国地方政府债务主要是因地方基本建设投资而产生,具有“建设性”“生产性”特质,不仅可以提高生产生活水平,而且能够增强未来经济发展潜力。因此,我国地方政府债务安全和风险控制状况要远优于西方国家。


在大力规范和强化地方政府债务管理方面,我国采取了许多行之有效的措施。比如,允许地方政府适度举债,同时对举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面作出明确规定。实施债务置换、限额管理等措施,建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,提升地方政府债务管理能力,挤压违规举债空间。2017年7月,全国金融工作会议提出要严控地方政府债务增量,实行终身问责、倒查责任,进一步增强了对地方政府债务的约束力。


由此可见,我国地方政府债务风险总体可控。当然,我们也不能忽视其中隐藏的风险,尤其需要重视地方政府债务对供给侧结构性改革和高质量发展的不利影响。进一步强化地方政府债务管理,既要强化流量管理,切实把债务风险关进笼子里;更应着眼于存量调整,加快财政体制和地方融资机制改革,从深层次上解决这一问题。


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