PPP模式下的补贴设计

  • 云岭咨询(7)    2017-12-15
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     14星期四

                                   2017年12月


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    PPP模式是政府和投资者建立契约化的关系,在基础设施和公用事业项目中共同向公众使用者提供服务。从实践看,由于众多PPP项目本身所产生的现金流往往不能覆盖项目的全部成本,必须通过政府补贴的方式满足投资者对项目投资回报的要求。财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南  》也提出了,当使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,政府可以财政补贴等方式给予社会资本或项目公司的经济补助。

    在我国以往所实践的PPP项目中,弥补项目资金缺口往往是财政补贴的唯一作用。必须指出的是,  政府作为PPP项目的发起人或业主,其核心目标是确保公众使用者得到优质服务的同时,使项目产生更高的效率(尤其与传统政府投资模式相比)。而投资人作为  PPP项目的参与者,其核心诉求往往是从项目中获取合理的回报。这就要求项目的架构和模式设计必须充分考虑如何将政府的目标和投资人的诉求有效结合。实践证明,灵活有效的财政补贴模式可以作为一项有效的手段,  促进投资者按照约定提供服务,从而实现政府提高项目整体效率的目标。

    一、PPP模式下补贴设计的目标和原则

    1. 补贴机制设计的目标

    在 PPP项目中设计合理的补贴模式,政府应能实现以下目标:(1) 通过补贴使项目达到财务平衡,  保障PPP投资人合理回报,这是PPP投资人参与项目的前提条件,也是补贴设计的基本目标;  (2)通过建立灵活的补贴机制,促进PPP投资人履行其合同项下的义务,以达到公众对基础设施及公用项目服务的基本要求;同时促进其通过业务创新和管理提升,提升运营标准与服务水平。

    2. 补贴机制设计的原则

    补贴模式应经政府和投资人双方达成一致,在PPP协议中应清晰订立,不应有模糊和歧义,避免执行中的争议;

    补贴应与项目产出说明中的服务标准和绩效水平挂钩,有奖励和惩罚的补贴机制才能有效促进PPP投资人的服务水平;

    PPP项目的服务水平应尽可能得到量化,且政府有能力对其进行持续的计量、跟踪与评价,并且能恰当的反应到补贴计量模型中;

    补贴模式不是一成不变的,政府和投资人在PPP项目实施过程中应定期评估现行补贴模式的合理性和适用性,必要时对补贴模式进行调整。

    二、PPP模式下补贴方式的选择

    PPP  模式下的补贴方式可以简单分为固定补贴模式和变动补贴模式。固定补贴模式是指政府和投资人在PPP协议中约定了政府每年给予投资人补贴的具体金额以及补贴期限。对于政府而言,  这种模式操作简单、易于执行。但在执行过程中,由于PPP项目的使用量、成本费用、价格水平在项目生命周期内会出现较大变动,固定补贴模式并不能完全反映项目财务状况的动态变化。具体而言,当收入下降或成本上升时,固定补贴将导致投资人回报率下降,投资人就会以牺牲服务水平为代价补偿其项目收益率的下降;反之,投资人拿到超额利润,政府财政部门若继续以固定金额补贴,往往会受到来自公众的质疑。

    因此,政府在设计补贴方案时可以考虑适当采用变动补贴模式。变动补贴模式与固定补贴模式相比,优点在于通过将补贴金额与产出水平中的数量和质量进行挂钩,可以约束PPP投资人更好的履行责任,长远也可以促进投资人提高项目效率以获得更多的补贴来提高其项目回报率。但采用变动补贴模式要求政府财政部门在PPP  项目设计之初,就必须精细化识别重要项目参数、针对参数设定合理的支付标准,并建立合理的支付模型。这对政府部门而言也是一项不小的挑战。

    以下是三类常见的变动补贴模式:

    按照使用量进行补贴模式。在服务价格受到政府监管,而投资者没有完全定价权的项目中,政府可以建立以使用量为基础、名义价格与平衡价格差额为补贴标准的补贴方式,对投资人进行补贴。例如,在轨道交通行业实施低于市场化水平的优惠票价或者一票制定价方式的市场,政府可以采用影子票价根据每一名乘客每次搭乘地铁作为基础,根据实际客流给予PPP投资人一定的补贴;

    采用可用性支付补贴模式。在这一模式下,政府根据PPP投资人所提供设施是否达到约定可用状态及其可靠程度,对补贴金额和补贴时点进行计量。

    采用服务水平挂钩补贴模式。在这一模式下,PPP投资人从政府获取的补贴与其所提供的服务水平和质量挂钩。政府和PPP投资人在合同中约定基准服务水平或运营标准,以及其所对应的补贴金额。以此为基础,双方进而约定当PPP投资人所提供的服务超过基准水平时,PPP投资人可以从政府获得额外补贴的计量方式;相反,当其所提供的服务低于基准水平时,投资人需要支付给政府的处罚金或基础补贴的抵扣金额。

    三、PPP协议期内补贴模式的调整

    由于在PPP协议期内,政府和投资人在最初确定补贴模式的考虑因素可能随着项目运营情况的变化而变化。因此,无论是采用固定补贴模式还是变动补贴模式,政府和PPP投资人应在合同中确定补贴模式重新厘定和调整的机制。而调整机制的核心是要清晰约定触发调整的事项、边界条件和调整周期。例如,在使用量补贴模式下,双方可在合同中作如下约定:当通货膨胀率持续X月达到Y水平时,单位补贴值可以上调Z元,反之需要下调。又如,在采用服务水平挂钩补贴模式下,双方约定每N年对服务基准指标值进行重新商议,同时对奖励和惩罚计算公式进行重新审阅。

    在PPP项目中,灵活的补贴模式既是政府对PPP投资人的承诺,同时也是平衡政府与投资人目标的机制,其最终的目标是在保证投资人获得合理汇报的同时,公众使用者获得更好的服务,从而提高整个项目的效率。


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